Вестник
избирательной комиссии
Самарской области
443001, г. Самара, ул. Садовая, д. 329 телефон редакции (846) 337-95-06

9 сентября 2018 года Выборы Губернатора Самарской области

Тенденция развития правового регулирования выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации

Назарцев Е.И.
аспирант кафедры государственного и административного права
ФГБОУ ВПО «Самарский государственный университет»

23 января 2013 года Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации приняла в первом чтении законопроект, позволяющий регионам самостоятельно определять – избирать руководителя субъекта прямым голосованием населения или предоставить такое право законодательному (представительному) органу субъекта. Согласно положениям законопроекта, партии, представленные в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации или региональном парламенте, смогут предлагать Президенту Российской Федерации списки кандидатур на пост руководителя субъекта, причем не обязательно членов этих партий, по три кандидата от каждой партии; затем глава государства должен выбрать троих лиц из числа предложенных и представить их для избрания депутатами законодательных собраний1.
Вместе с тем, необходимо помнить, что прошло чуть больше шести месяцев с момента вступления в силу поправок в Федеральный закон от 01.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2, в соответствии с которыми высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации выбиралось населением субъекта на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании3.
В течение достаточно длительного времени – с февраля 2005 года, когда прошли последние прямые выборы высшего должностного лица субъекта (выборы главы Администрации Ненецкого автономного округа)4 – высшие должностные лица субъектов Российской Федерации наделялись полномочиями законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации5 из числа кандидатов, представленных Президенту Российской Федерации политической партией, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей на основании официально опубликованных ближайших ко дню внесения предложений результатов выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации6.
Такая схема наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов была призвана лечь в основу «единой вертикали власти», по выражению Президента Российской Федерации В.В. Путина, для которого главным поводом для «изменения российского федерализма» стала трагедия в Беслане7.
Изучив целый ряд последовавших за принятием нового порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов обращений граждан, в которых высказывалась точка зрения о несоответствии Конституции Российской Федерации такого нововведения, 21 декабря 2005 года Конституционный Суд вынес Постановление о соответствии новаций, касающихся назначения высших должностных лиц субъектов федерации Конституции8. Суд посчитал, что новый закон не нарушает принципов федерализма, поскольку окончательное решение о назначении гражданина на пост высшего должностного лица субъекта принимает не Президент Российской Федерации единолично, а законодательный (представительный) орган субъекта. Таким образом, соблюдается баланс между федерализмом и единством государственной власти.
Однако многие политические и общественные деятели полагали и полагают, что результатом введения института назначения высших должностных лиц субъектов стало усиление контроля центра над регионами. Так, директор региональной программы Независимого института социальной политики, профессор МГУ им М.В.Ломоносова Наталья Зубаревич назвала практику назначения губернаторов «игрой в лото»: «из закрытого мешочка наугад достаются бочонки с номерами»9. Такое сравнение она поясняет отсутствием ясных и четких критериев отбора кандидатов, а также сомнениями в компетентности как самих кандидатов, так и выборщиков.
В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 года Президент Российской Федерации Д.А. Медведев высказал идею о возвращении выборов « руководителей субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов» 10. С его точки зрения, замена института назначения губернаторов институтом прямых выборов была бы одним из шагов осуществления комплексной реформы российской политической системы наряду с упрощением процедуры создания и регистрации политических партий и сокращения количества подписей избирателей, необходимого для участия в выборах Президента Российской Федерации11.
Такие изменения были внесены в Федеральный закон от 06.10.1999 года № 184-ФЗ в мае 2012 года. И 14 октября 2012 года в пяти субъектах состоялись выборы губернаторов по «новой» схеме. Проверку практикой возрожденный институт прямых выборов получил в Амурской, Белгородской, Брянской, Новгородской и Рязанской областях12, где показал свою состоятельность и способность стать обычной практикой.
Однако думская оппозиция попыталась его оспорить в Конституционном Суде. Поводом для обращения послужила требование закона об обязательной поддержке кандидата со стороны 5-10 % муниципальных депутатов или глав муниципальных образований. При этом было необходимо, чтобы кандидата поддерживали не менее, чем в ¾ муниципальных районов и городских округов и в ¾ внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Данные требования получили наименование «муниципальных фильтров», и, с точки зрения оппозиции, это было не что иное, как новые избирательные цензы. Кроме того, органы местного самоуправления отделены от государственной власти, а при таком порядке получается вмешательство муниципалитетов в процесс формирования исполнительной власти субъектов13.
По данному запросу Конституционный Суд РФ принял Постановление № 32-П/2012, в котором установил, что Конституция Российской Федерации, провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим выражением власти народа, вместе с тем не рассматривает выборы в качестве единственного механизма, который допускается для организации всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации. Модель, предлагаемая в поправках к Федеральному закону от 06.10.1999 года № 184-ФЗ, в части участия Президента Российской Федерации в избирательном процессе как лица, предлагающего кандидатуру на должность, и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации – не расходится с положениями Конституции Российской Федерации14.
После оглашения Постановления судья-докладчик Н.С. Бондарь отметил, что «это уже третье весомое конституционное слово о характере правового регулирования соответствующих вопросов, но ни одно из них не повторяет, не дублирует и не противоречит другому»15. В течение нового периода развития российской государственности это уже четвертая модель выборов высших должностных лиц субъектов федерации. Согласно первой модели главы регионов назначались. Вторая модель предусматривала выборы на основе всеобщего равного голосования без дополнительных процедур. Третья процедура – голосование депутатов законодательного (представительного) органа субъекта по кандидатуре, рекомендованной Президентом Российской Федерации. Четвертая модель вернулась к выборам, но помимо процедуры всеобщего, равного голосования добавляются новые институты: поддержка кандидатов со стороны депутатов представительных органов и глав муниципальных образований.
Однако, как уже говорилось выше, в настоящее время законопроект, ожидающий второго чтения, предлагает новую, пятую модель, давая больше полномочий самим субъектам в вопросе окончательного решения в вопросе выбора процедуры: будут ли это прямые выборы или главу субъекта выберут депутаты законодательного (представительного) органа из кандидатов, представленных Президентом Российской Федерации.
Цель данного законопроекта – учесть региональное многообразие Российской Федерации и обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, а также сохранить межнациональные мир и согласие16. Поводом к новациям послужило обращение представителей национальных республик. Они ходатайствовали о возвращении прежней схемы назначения, мотивируя это историческим укладом жизни в республиках: в таких субъектах совместно существуют несколько народностей, и самые малочисленные из них выразили опасение, что на прямых выборах их кандидат может проиграть. А в таком случае вполне возможны конфликты на национальной почве1.
Во многом вопрос о лучшем способе наделения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации имеет исторический подтекст. Еще во времена Российской империи территории, в нее входящие, не были однотипными и не обладали единой системой управления. Были губернии, Царство Польское, область Великого Войска Донского, Великое Княжество Финляндское и т.д. Причем Царство Польское и Великое Княжество Финляндское обладали своими собственными конституциями и своими собственными парламентами. Непохожесть территорий, их уникальность, выраженная в том числе в системе политических институтов – это конкурентное преимущество, залог развития государства1.
Сам факт отхода от унификации политики сверху путем наделения субъектов правом самостоятельно определять процедуру выборов важен. Он означает готовность к упрочению основ федерализма в Российской Федерации.
Разумеется, как и многие иные новации, данный законопроект требует доработок и общественных обсуждений. Например, проректор РЭУ имени Плеханова, член общественной палаты С. Марков считает, что уровень дискуссии по данному законопроекту был недостаточным19.
Полагаем, что институт наделения властными полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации пока еще находится в стадии становления и окончательно не сформировался. Говоря об общей тенденции развития, можно отметить, что законодатель сделал попытку отойти от жесткого централизма, введя прямые выборы, потом было возвращение к централизации, а затем опять вернулся институт прямых выборов, только несколько видоизмененный.
Фактически, в последние годы осуществляется поиск наиболее оптимальных путей формирования органов государственной власти с учетом конституционных принципов народовластия и федерализма. С нашей точки зрения, делегирование субъектам права определять порядок наделения полномочиями высших должностных лиц, закрепляя либо процедуру прямых выборов, либо процедуру наделения полномочиями – это шаг вперед на пути оптимизации властеотношений между федеральной властью и властью на уровне субъектов федерации. Такие новации нужны, чтобы органы государственной власти всех уровней могли работать в тесной взаимосвязи не только с органами государственной власти иных уровней, но также и с населением, что является одним из столпов конституционного порядка в Российской Федерации.