Вестник
избирательной комиссии
Самарской области
443001, г. Самара, ул. Садовая, д. 329 телефон редакции (846) 337-95-06

9 сентября 2018 года Выборы Губернатора Самарской области

МОДИФИКАЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ЭЛЕМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ ПАРТИЙНОЙ СИСТЕМОЙ

ЗелюковП.О.Зелюков,

член Избирательной комиссии

Самарской области с правом совещательного голоса

Рогожин Н.В.,
доцент кафедры философии, социологии и политологии Самарского филиала ГБОУ ВПО г. Москвы «Московский городской педагогический университет», к.ф.н.

Ключевые слова: избирательный процесс, избирательное законодательство, мажоритарная, пропорциональная и смешанная избирательные системы, заградительный барьер, многопартийность, двухпартийность
Key words: Electorial process, electorial legislation, majority, proportional and mixed electorial systems, theshold barrier, multy-party system, two-party system

Аннотация: Сложность развития политической системы России, возникшей на месте бывшего СССР, потребовала одновременно радикального преобразования избирательного законодательства, всей системы выборов и формирования власти. В течение двадцати с лишним лет политико-правовые механизмы публичной власти подобно маятнику меняли принципы выборов от смешанной избирательной системы к пропорциональной и обратно, от безбрежной многопартийности к ограниченному числу политических партий России, от средних до завышенных процентных заградительных барьеров для партийных участников выборных кампаний.
Summary: The complexity of the development of the political system in Russia which occurred in place of the political system of the former USSR demanded simultanious radical tranformation of electorial legislation, the whole system of elections and the institutions of power. In the course of twenty plus years, political-law mechanisms of public power changed the principles of elections like a pendulum from mixed electoral system to proportional one and vice versa, from a boundless multy-party system to a limited number of political parties in Russia, from an average to an artificially high percentage of theshold barriers for the participants in the electoral campaigns.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 12 декабря 2012 года были сформулированы важные идеи очередного этапа модификации избирательной системы России. Существовавшая в конце ХХ – начале ХХI вв. модель избирательного законодательства перестала удовлетворять руководство государства.
Известно, что после крушения СССР возникла необходимость формирования в стране принципиально новой политической системы. Огромное внимание власти на переходном этапе развития было обращено на разработку новой Конституции и нового избирательного законодательства.
Подобно князю Киевской Руси Владимиру, тысячу лет назад искавшему для нашего государства взамен язычества самую приемлемую религию, новая элита страны оказалась перед выбором – какой вариант избирательной системы является самым адекватным для нашей страны. Она могла использовать мажоритарную или пропорциональную систему, либо их сочетание. Удачный выбор позволил бы эффективно управлять не только избирательным процессом, но и всей властно-политической сферой России.
В чем сущность, каковы плюсы и минусы разных избирательных систем? Как они могут через избирательные процессы влиять на политические отношения?
При мажоритарной избирательной системе избранными считаются кандидаты, получившие большинство голосов в избирательном округе. Кандидаты, набравшие голосов меньше, чем победитель, мандатов не получают. В настоящее время мажоритарная избирательная система широко используется, например, в Великобритании и Японии. В США мажоритарная система относительного большинства применяется на выборах членов Конгресса.
Достоинствами мажоритарной системы являются
— универсальность, т.к., используя ее, можно избирать как единоличных представителей — президента, губернатора, мэра, так и членов коллективных органов власти любого уровня;
— персонифицированность, т.к., гражданам до голосования становятся известными партийная принадлежность кандидата, его политическая программа, мировоззренческая приверженность, нравственные принципы, личные качества и т.п.;
— относительная демократичность, т.к., в выборах могут реально участвовать и побеждать, как представители крупных политических партий, так и мелких, и даже беспартийные кандидаты;
— сравнительная простота порядка формирования органа публичной власти;
— относительная стабильность сформированной системы публично-политических отношений за счет распределения мандатов в основном среди представителей крупных партий-победителей;
— формирование относительно устойчивых связей между избирателями определенной территории и избранным кандидатом.
Недостатками являются
— статистическое искажение уровня представительства (уровень представительства избирательного объединения в органе власти может оказаться большим, чем действительный уровень их поддержки избирателями в округе). Возникает возможность ситуации, когда партия, пользующаяся меньшей поддержкой избирателей, получает относительно большее число мандатов по сравнению с партией, получившей в целом на выборах большее число голосов;
— прямая зависимость результатов выборов от территориального распределения избирателей по округам создает опасность манипулирования тенденциозно-корыстным формированием избирательных округов. Подобная практика искажения воли избирателей получила название «избирательной географии». Она в завуалированном виде имеет место практически везде, может применяться и в нашей области, например, при формировании одномандатных городских, сельских и сельско-городских округов на выборах депутатов Самарский Губернской Думы и представительных органов местного самоуправления.
— применение данной системы в условиях низкого уровня общественной поддержки власти затрудняет попадание на выборные должности представителей оппозиции. Это снижает уровень легитимности власти, порождает у избирателей недоверие к политическому строю, подталкивает граждан к радикальным методам политической борьбы;
— как правило, только компактно проживающие социальные и национальные группы населения могут обеспечить победу своему кандидату. Разнообразные меньшинства на таких выборах, как правило, проигрывают;
— существует проблема искажения волеизъявления, когда избиратели, симпатизирующие непопулярному кандидату, чтобы их голос не пропал, вынуждены голосовать за другого претендента, имеющего большие шансы на избрание;
— мажоритарная система имеет тенденцию в процессе длительного использования трансформировать многопартийное общество в двухпартийное;
— зависимость избранных лиц от жителей конкретного избирательного округа побуждает их к концентрации на местных проблемах и сокращает их возможности по участию в решении общегосударственных проблем;
— в периоды социальных кризисов эта система, при жестком противоборстве кандидатов, создает атмосферу бескомпромиссности, политической поляризации и антагонизма и может стать причиной падения власти.
И, наконец, международный и отечественный опыт показывает, что при использовании этой системы наблюдается самая высокая вероятность подкупа избирателей.
Пропорциональная избирательная система применяется, как правило, на выборах коллегиальных представительных органов власти. При её использовании депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально голосам, поданным за них, если эти избирательные объединения преодолели определенный процентный «заградительный» барьер. В настоящее время эта система является наиболее распространенной в мире.
Достоинствами этой системы считаются
— относительно справедливое распределение политических сил в представительном органе в зависимости от их популярности у избирателей;
— возможность иметь своих депутатов для небольших партий, преодолевших «заградительный барьер»;
Недостатками пропорциональной избирательной системы являются
ослабление связи депутатов с избирателями;
— возможность относительной нестабильности в деятельности представительных органов в силу атомизации фракционной системы за счет большего числа представителей малых партий ;
— неоднородный состав в представительных органах различных политических сил нередко мешает победившей партии иметь устойчивое большинство, вынуждающее к созданию неустойчивых эклектичных коалиций;
— для преодоления последствий атомизации фракций, ограничения проникновения во власть представителей экстремистских течений, практически везде, в т.ч., и в Самарской области, приходится применять так называемый «заградительный барьер», который составляет в настоящее время 5%;
— крупным недостатком системы является элемент субъективизма в действиях руководящих органов политических партий, который может проявится в процессе формирования списков кандидатов и их региональных групп. В списках могут оказаться, как люди просто неизвестные рядовым членам партии, так и непопулярные, и даже, недостойные. Определенным «лекарством», в таких ситуациях, должна быть здоровая и широкая внутрипартийная демократия.
Смешанная избирательная система основана на сочетании свойств пропорциональной и мажоритарной. Часть депутатских мандатов распределяется в соответствии с принципами мажоритарной системы, что способствует формированию устойчивой власти, а другая – способствует более полному учёту голосов избирателей и точнее отражать реальную картину политической ситуации в регионе или стране. Она применяется в ФРГ, Австралии, Египте, Мексике и др. Смешанная система использовалась в России на выборах в Государственную Думу с 1993 до 2007 года и вновь будет применяться с 2016 г.
Достоинствами системы являются
— минимизация недостатков мажоритарной и пропорциональной систем;
— высокая степень вариативности и адаптивности, позволяющие учесть некоторые социальные и национальные особенности социальной и политический системы;
— более высокий, по сравнению с другими системами, уровень демократизма, за счет снижения потери тысяч голосов избирателей.
В последние десятилетия некоторые организации, такие как ООН, партии «зеленых» и др., используют новую консенсусную систему выборов. Она ориентирована не на критику противника, а на нахождение наиболее приемлемых, позитивных элементов для всех кандидатов или избирательных объединений платформы..
Перечисленные достоинства смешанной системы привели к её официальному принятию в 1993 г. В России устанавливалась президентско-парламентская республика, в которой граждане избирали Президента в рамках единого федерального округа, а депутатов Государственной Думы – палаты высшего законодательного органа страны, избирали по схеме: половину состава — 225 депутатов по партийной пропорциональной системе, а вторую половину — по 225 мажоритарным одномандатным округам.
С марта 2007 г. выборы депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Самарской области — Самарской Губернской Думы производятся по смешанной системе – 25 депутатов избираются по одномандатным округам и 25 — по партийным спискам. В первом составе Губернской Думы было всего 25 депутатов и они избирались по мажоритарной системе.
Выборы представительных органов городских округов Тольятти и Сызрань 8 сентября 2013 г. состоялись с применением смешанной избирательной системы.
Избирательный процесс, применение конкретных избирательных систем, которые при поверхностном подходе ошибочно кажутся не политическими, а чисто организационно-техническими процедурами, оказывают мощное воздействие на политические процессы в обществе, на форму демократии и влияют на партийно-политическую систему всей страны.
Многие исследователи данной проблемы считают, что введение пропорциональной или смешанной избирательной системы на ранней фазе развития демократии, в отсутствие устоявшихся сильных партий, дробит партийную систему. Фрагментарность же партийной системы служит фактором, с одной стороны, способствующим крушению молодых демократий, а с другой, затрудняющим становление в стране более зрелых форм демократии.
Избирательные системы являются чувствительными индикаторами реальных политических процессов, поэтому избирательное законодательство каждой страны постоянно совершенствуется и развивается.
В данном контексте интересно рассмотреть эволюцию избирательного законодательства за последние двадцать лет развития России и проанализировать его влияние на избирательную систему и избирательный процесс на федеральном и региональном уровнях.
В целом этот период может быть оценен неоднозначно. В эти годы разрабатывались и внедрялись многие важные правила организации политический жизни, которые, правда, в достаточно короткие сроки, не успев, как следует проявить себя, нередко заменялись другими, зачастую прямо противоположными. Непоследовательность и чрезмерная изменчивость, стали приметами этого периода в истории избирательного законодательства России.
Как было ранее указано, с 1993 г., на выборах депутатов Государственной Думы применялась смешанная избирательная система, которая действовала до выборов 2007 г. Затем её заменили на полностью пропорциональную, обосновав это многими достаточно убедительными доказательствами. Выборы Государственной Думы 2007 г. дали феноменальный результат для партии «Единая Россия». При явке избирателей в 63,7% она получила более 44,7 млн. голосов избирателей (64,3%) и, соответственно, конституционное большинство в Государственной Думе в 315 мандатов. За «КПРФ» проголосовало более 8 млн. избирателей (11,57%), она получила 57 депутатских мандатов. За «ЛДПР» – 5,66 млн. избирателей (8,14%) и 40 мандатов. За «Справедливую Россию» – 5,38 млн. избирателей (7,74%) – 38 мандатов [1; с.110-114]. Таким образом, по итогам выборов в России установилась политическая система, при которой депутаты от партии «Единая Россия» могли принимать любые решения без учёта мнения других партий.
В 2008 году в мире разразился затяжной финансово-экономический кризис, больно ударивший по населению. И результаты выборов в Государственную Думу 2011 г. оказались иными. Явка снизилась и составила 60,2 %. «Единая Россия» вновь победила, но за неё проголосовало на 12 млн. избирателей меньше, чем на прошлых выборах – 32,37 млн. человек (49,32%). Число депутатов уменьшилось на 77 мандатов и составило 238 человек. За «КПРФ» проголосовало 12,6 млн. избирателей (19,19%). Число депутатов возросло на 35 человек. Третье место заняла «Справедливая Россия» – 8,7 млн. избирателей (13,24%), получила 64 места в Думе. Прибавка в 26 мандатов. За «ЛДПР» – 7,66 млн. избирателей (11,67%). Мест в Думе – 56. Прибавка – 16 мандатов. В результате у партий, прошедших в 2011 г. в Госдуму потери были только у «ЕР» [2].
Борьба В.В.Путина за пост Президента РФ и его победа весной 2012 г., позволили в срочном порядке реализовать два неординарных мероприятия. Во-первых, был создан «Общенародный фронт» и, во-вторых, весной 2013 г., в избирательном законодательстве была восстановлена, уже ранее применявшаяся, смешанная система голосования.
Позитивные оценки обновленного закона и его отдельных положений, чаще других давали представители двух типов политических субъектов. Это партии, не получившие по результатам выборов 2011 года представительства в Государственной Думе и партия «Единая Россия». Представители «КПРФ», «ЛДПР» и «Справедливой России» отрицательно оценили новую редакцию закона.
Общим местом стали утверждения, что переход к смешанной системе особенно выгоден «Единой России». Почему? Было бы очень странно предполагать, что партия большинства будет продвигать инициативы, которые расходятся с ее интересами [3; с.58].
В числе потенциальных благоприобретателей сегодня находятся непарламентские политические партии («Яблоко», «Патриоты России», «ПАРНАС» и др.), включая недавно созданные, такие, как, например, правобуржуазная с большими финансовыми ресурсами «Гражданская платформа». Благоприятная оценка смешанной модели выборов со стороны партий внедумской оппозиции объясняется преимущественно тем, что они рассчитывают на успехи в одномандатных округах.
Следующий момент, который подтверждает непоследовательность и противоречивость управления избирательным процессом, связан с историей заградительного барьера. В начале 90-ых годов ХХ в. был установлен немалый проходной барьер в 5%. Для сравнения, в Дании, например, он составляет всего 2%. Вместе с переходом к пропорциональной системе в 2007 г. его подняли до 7%, а теперь, спустя всего пять лет, он вновь снижен до 5%!
Снижение проходного барьера для партий на думских выборах было негативно воспринято общественным мнением. Об этом говорят данные Фонда «Общественное мнение». В начале марта 2013 года снижение проходного барьера на стадии законопроекта поддержали только 22 процента опрошенных. Против высказался 41 процент, затруднившихся с ответом оказалось 38 процентов. Таким образом, возвращение к старой норме явно не одобрялось респондентами.
Однако, по мнению специалистов в сфере избирательного процесса, оптимальным уровнем заградительного барьера может считаться тот, который выше «удельного веса» одного депутатского мандата (но превышает его более чем на 1%). Это сможет в большей мере обеспечить сочетание равного избирательного права граждан, с требованием обеспечения пропорциональности представительства органа и учета голосов максимального числа избирателей.
По мнению ряда специалистов, на очередных выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации оптимален барьер в 1 % в случае ее формирования только по пропорциональной избирательной системе (450 мандатов) и не более чем в 3% — при распределении половины ее состава по спискам.
Это позволило бы приблизить процент избирателей, проголосо­вавших за какое-либо избирательное объединение к числу полученных им мандатов, снизить количество не учтенных голосов избирателей (отдавших голоса за партии, не вошедшие в состав представительного органа) [4; с.39].
Изменение законодательной нормы на деле пошло в другом направлении – произошел отказ от пропорциональной системы и был введен пятипроцентный заградительный барьер.
В конце 90-х и начале 2000 годов в избирательный закон была введена норма, разрешающая создание избирательных блоков, а теперь, при формировании в стране очередного множества мелких партий, создание избирательных блоков не предусматривается. Но если исключить избирательные блоки, то даже парламентским партиям будет сложно конкурировать с мощным, рождающимся на наших глазах, объединением «Единой России» и «Общероссийского народного фронта» (ОНФ), располагающих значительными материальными, организационными и административными ресурсами. Следствием развития моря «мелкопартийности», без возможности блокирования, является дробление электората и ослабление оппозиции.
Хорошо известно выражение – «история повторяется дважды – первый раз в виде трагедии, а второй – в виде фарса». На выборах в Государственную Думу, проходивших в 1993 и 1995 гг. участвовало огромное количество политических партий. На втором этапе реформирования избирательного законодательства в начале 2000-ых годов, разными средствами, в основном законодательными, безбрежная многопартийность была в стране искусственно подавлена. В Федеральный закон «О политических партиях» в декабре 2004 года были внесены нормы, предусматривавшие минимальную необходимую численность членов партии в 50 тысяч и наличие более чем 45 региональных отделений (не менее 500 человек в каждом). К 1 января 2006 года всем партиям следовало представить документы, доказывающие соответствие их партийных структур требованиям закона о минимальном размере численности и количестве региональных отделений. К тому же они должны были в обязательном порядке принимать участие в избирательных кампаниях федерального, регионального и местного уровней. Правом участвовать в выборах депутатов Государственной Думы четвертого созыва 7 декабря 2003 г., по данным Минюста РФ, обладали 44 политические партии и 20 общественных объединений. Накануне выборов депутатов Государственной Думы пятого созыва 2 декабря 2007 г., их количество сократи­лось до 15.
Но в марте 2012 г. происходит очередной политико-правовой кульбит. В соответствии с последней редакцией закона для создания партии сейчас требуется не 50 тыс. и не 40 тыс. членов, а всего 500. Для регистрации областного отделения, ранее требовалось не менее 500 человек, а сейчас лишь 5 человек! По состоянию на 23 июня 2013 года в Российской Федерации официально зарегистрирована 71 политическая партия [5]. Кроме того, зарегистрированы 103 организационных комитета, ставящих целью создать политическую партию [6]. Но дело не только в количестве, но и в качестве партийных образований. В разделе «После реформы 2012 года» статьи Википедии «Политические партии России» отмечается, что «большинство новых партий даже не пытаются прикинуться настоящими: так, программа партии «Союз горожан» занимает меньше странички формата А4, у «Партии социальных сетей» вообще полстранички» [7].
Каково отношение избирателей к последним «новациям»?
По данным Левада-центра, в январе 2012 года 56 процентов опрошенных высказались против создания в стране новых политических партий. По этим же данным, голосовать за новые партии на ближайших выборах выразили желание только 5 процентов респондентов [8; с.60].
Каковы же причины очередного обновления избирательного законодательства и возрождения смешанной системы?
Главная причина возвращения смешанной системы — это неудачная для руководящей элиты страны итогов избирательной кампании по выборам депутатов Госдумы в 2011 г., которая проводилась на базе пропорциональной системы. Эксперты заявляют, что роковой ошибкой предыдущего периода политической жизни было исчезновение депутатов-одномандатников, свободных от партийной бюрократии и, якобы, особенно «трудных» для Кремля, поскольку за ними стояли конкретные избиратели [9]. Однако, полагаем, что в действительности исчезновение трудных для власти депутатов-одномандатников было не ошибкой для неё, а благом. Далее некоторые эксперты заявляли, что восстановле­ние выборов по мажоритарным округам вновь сделает депутатов более политически независимыми, а Думу — менее управляемой и более подчиненной ре­гиональным интересам. И этот тезис вряд ли можно признать соответствующим реальности.
Аргумент о защите одномандатниками региональных интересов на деле не убедителен. Жизнь показала иное – связи кандидатов-одномандатников с избирателями после выборов часто слабеют или вообще сходят на нет. Тем более, что оказавшись в Государственной Думе, практически все «независимые» одномандатники стремились войти в структуры партийных фракций
В качестве ещё одной причины восстановления смешанной модели выборов взамен пропорциональной, некоторые специалисты называют то, что она вопреки ожиданиям не способствовала созданию сильных партий.
Мнение А.Зудина, замдиректора Центра политической конъюнктуры России, прямо противоположное: «Пропорциональная система 2007-2012 годов преобразовала политические институты. Она консолидировала партийную систему, повысила ценность партий для элиты, помогла дисциплинировать депутатов, сделала более устойчивыми законодательные органы вла­сти, привела партии в регионы, покончила с самодостаточностью региональных политических систем и превратила партии в инструмент политической инте­грации страны» [10; с.61].
Аналогичная оценка вытекает из материалов Левада-центра: за годы действия «старой» смешанной модели выборов, опиравшейся на неустойчивые политические институты, соотношение между сторонниками многопартийности и однопартийной (или даже беспартийной) системы, в период 1994-2004 гг., было примерно одинаковым – 41% против 44%. После введения пропорциональной системы выборов в Государственную Думу (и смешанной системы выборов в парламенты субъектов Федерации) это соот­ношение изменилось в пользу многопартийности – 57% против 31% [11].
В мае 2010 г., Председателем Правительства РФ В.В. Путиным, было подписано Распоряжение о проведении ускоренного технического переоснащения избирательной системы, в соответствии с которым к 2015 году электронный подсчет бюллетеней должен был проводиться на 62% от общей численности участков, где голосуют в общей сложности 95% избирателей России. Однако 9 июля 2013 г. газета «Ведомости» сообщила, что в 2014 году бюджет Центризбиркома сократится на 25% (с 7,7 млрд рублей в 2013 году до 5,8 млрд рублей в 2014 году). Это связано с отказом от применения технологического оборудования, предназначенного для автоматизированной обработки избирательных бюллетеней (КОИБ).
При этом, депутат Госдумы В. Соловьев отмечал, что электронные сканеры являлись эффективным инструментом в борьбе с фальсификациями и результаты оппозиции на таких участках оказывались выше среднего. Но в конце 2012 года закупка КОИБов была приостановлена и больше не возобновлялась [12].
Подводя итог достаточно длительной истории управления избирательным процессом в РФ с 1993 по 2013 гг., можно сказать, что это был период попыток построения в нашей стране эффективной и надежно функционирующей двухпартийной некоммунистической или антикоммунистической политической системы. Вначале 90-ых годов ХХ в. такой дуэт должны были составить: «Демократический выбор России» — «ЛДПР», позднее, в 1995 г. — с одной стороны «Наш дом Россия», а с другой веер партий — Яблоко, ЛДПР, Женщины России, Блок Ивана Рыбкина. В 1999 г. – «Межрегиональное движение «Единство» («Медведь») и Избирательный блок «Отечество – вся Россия». В 2003 г. — Политическая партия «Единая Россия» — Родина (народно-патриотический союз) и Либерально–Демократическая партия России (ЛДПР). В 2007 г. — «Единая Россия» — «Справедливая Россия» и ЛДПР. В 2011 г. — «Единая Россия» — «Справедливая Россия». Хотя фактически, за все годы, последовавшие после 1991 г., реальная политическая альтернатива существует в конфигурации: буржуазная партия власти, с меняющимся названием и КПРФ. Именно острейшее политическое и идеологическое противоречие между этими двумя, в принципе непримиримыми силами, и не позволяет перейти к относительно спокойной двухпартийной системе. Системе, в которой две «борющиеся» партии расходятся лишь тактически, но не стратегически по характеру строя и сущности публичной власти.
В настоящее время постепенно нарождается схема принципиально нового дуэта, которому нынешним оппозиционным думским партиям будет сложно противостоять на следующих выборах — «Единой России» и «Общероссийского народного фронта» (ОНФ). Полагаем, что «Единая Россия» сосредоточит основные усилия на завоевании депутатских мандатов по партийным спискам, а Фронт — по одномандатным округам. Вероятно, на следующем этапе избирательного процесса общероссийское общественное движение ОНФ будет трансформировано во вторую стратегически необходимую, базовую партию России. Политическому руководству страны потребуется, в соответствии с диалектическим законом отрицания отрицания, лишь ещё раз пройтись по пути устранения с политической сцены «маломощных» политических партий-конкурентов, как настоящих, так и мнимых. Власть, наконец, сможет получить в награду, долгожданную «двухпартийную» систему, подобную той, что есть в США, Англии, Франции и многих других странах.