Вестник
избирательной комиссии
Самарской области
443001 г. Самара ул. Садовая д. 329 т. (846) 337-95-01

9 сентября 2018 года Выборы Губернатора Самарской области

до дня голосования осталось:

Сравнительный анализ некоторых аспектов законодательства о выборах Государственной Думы Российской Федерации и Верховной Рады Украины

ЗелюковЗелюков П.О.,

член Избирательной комиссии

Самарской области с правом совещательного голоса

Россия и Украина в течение многих веков развивались в рамках единого государства. 22 года назад это развитие стремительно оборвалось вопреки воле наших народов. За несколько лет предстояло, выработать основы конституционного строя, выстроить новую систему органов государственной власти и определить порядок их избрания.

Особый интерес представляет изучение правовых основ, определяющих порядок выборов законодательных органов власти России и Украины. Несмотря на общие корни, в указанных государствах по-разному подошли к определению структуры, полномочий и порядка избрания депутатов Государственной Думы и Верховной Рады.

Так в Российской Федерации, в рамках реализации принципов федерализма, с учетом многонационального характера государства и территориально-экономического различия регионов была избрана схема двухпалатного парламента: Федерального Собрания Российской Федерации, состоящего из Совета Федерации и Государственной Думы1. Украина, в свою очередь, пошла по пути построения унитарного парламентско-президентского государства и избрала однопалатную форму организации законодательной власти – Верховную Раду.
Конституционно-правовые основы деятельности Государственной Думы закреплены в главе 5 Конституции Российской Федерации «Федеральное Собрание». В указанной главе определены такие параметры Государственной Думы как ее количественный состав, срок полномочий и критерии, соответствие которым является условием избрания гражданина депутатом. Конституция РФ содержит отсылочную норму о том, что порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами2. Полномочиями по назначению выборов Государственной Думы по Конституции наделен Президент3.

Следует отметить, что Конституция РФ разрабатывалась в условиях противостояния Президента Ельцина и Верховного Совета. Фактически работа над проектом основного закона была завершена после окончательной победы Президента и разгона парламента 3-4 октября 1993 года. Таким образом, законодательная власть в целом была устранена от полноценной работы над проектом Конституции, в результате чего последняя получила явно выраженный «президентский» характер4.

Конституция Украины 1996 года разрабатывалась неспешно в условиях относительной политической стабильности. Почти 5 лет после обретения независимости страна жила по старой, еще советской конституции УССР 1978 года. Деятельность по составлению нового проекта основного закона продолжалась более года: с 8 июня 1995 по 28 июня 1996 года. Парламент Украины, наравне с Президентом принимал непосредственное участие в написании Конституции 1996 года. В отличие от России, Конституция Украины принималась не на референдуме, а депутатами Верховной Рады5.
Верховной Раде посвящен раздел 4 Конституции Украины. В целом он регулирует те же параметры законодательного органа, что и в России. В Конституции Украины, в статьях 76 и 77 закреплены основные принципы выборов Верховной Рады. Согласно им, депутаты: «..избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования…»6. Также жестко прописаны сроки проведения очередных выборов: «…в последнее воскресенье октября пятого года полномочий Верховной Рады Украины.»7. Различия между конституциями двух держав прослеживаются и в сроках проведения досрочных выборов парламента: в России досрочно избранная Государственная Дума должна приступить к работе не более чем через 4 месяца после роспуска, в Украине на проведение досрочных выборов отводится 60 дней8.

Что касается количественного состава депутатов парламентов, то он в обеих странах одинаков – 450, как и срок их полномочий – 5 лет. Вместе с тем, в России и Украине предъявляются разные критерии, для лиц, претендующих на избрание депутатом. В России это «…гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.»9, в Украине «…гражданин Украины, достигший на день выборов двадцати одного года, имеющий право голоса и проживающий в Украине в течение последних пяти лет.»10. То есть в качестве одного из критериев в Конституции РФ выступает наличие у гражданина пассивного избирательного права, а в Конституции Украины – активного. Также основной закон Украины ограничивает право избираться народным депутатом лиц, которые приобрели гражданство в особом порядке, и проживают в стране менее 5 лет.

Порядок проведения выборов Государственной Думы регулируется двумя основными федеральными законами: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – Закон «О выборах депутатов Государственной Думы»). Последний будет рассмотрен в настоящей статье в рамках сравнительного анализа.

Закон «О выборах депутатов Государственной Думы», принятый 18 мая 2005 года пришел на смену одноименному закону 2002 года11. За 8 лет своего существования он неоднократно редактировался. Сегодня Государственная Дума рассматривает возможность возвращения смешанной избирательной системы на выборах депутатов12, что повлечет принятие нового закона о выборах российского парламента.
Основным законом, регулирующим выборы Верховной Рады, является Закон Украины «О выборах народных депутатов Украины»13. В настоящее время депутаты и Минюст также ведут работу над его изменением. 25 апреля 2013 года Министерство Юстиции Украины вынесло на общественное обсуждение проект закона «О повторных выборах народных депутатов Украины в Верховную Раду Украины VII созыва в некоторых одномандатных избирательных округах в связи с невозможностью достоверного установления итогов голосования и результатов выборов народных депутатов Украины 28 октября 2012 года»14. Данный проект закона был одобрен Верховной Радой. Повторные выборы в пяти одномандатных округах были назначены на 15 декабря 2013 года.

Закон «О выборах депутатов Государственной Думы» устанавливает основные принципы проведения выборов парламента. К их числу относятся всеобщее равное и прямое избирательное право, тайное голосование, свободное и добровольное волеизъявление, а также запрет на принуждение к участию или не участию в выборах и препятствование свободному волеизъявлению граждан. Украинский закон детализирует содержание каждого из принципов избирательного права, которые раскрываются во 2-10 статьях15.
Правом выдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы наделены только политические партии. При этом политическая партия вправе выдвинуть в качестве кандидата гражданина, не являющегося ее членом16. В этом плане закон «О выборах народных депутатов Украины» выглядит более демократичным, поскольку определяет, что право выдвижения кандидатов принадлежит гражданам Украины, которые могут реализовать его как через политические партии, так и путем самовыдвижения17.

Право быть избранными декларируется обоими законодательными актами. При этом каждый из них устанавливает собственные ограничения данного права. В России депутатом Государственной Думы может быть избран дееспособный гражданин Российской Федерации, достигший на день голосования 21 года18. Вместе с тем, права быть избранными лишены лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы, имеющие гражданство или вид на жительство иностранного государства, а также некоторые категории осужденных, если судимость является неснятой или непогашенной. Аналогичным образом поражаются в правах граждане, привлеченные к административной ответственности за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской или экстремистской символики и атрибутики, за производство и распространение экстремистских материалов19, а также те, кто в течение предшествующих 5 лет допускал в своих предвыборных выступлениях и агитации призывы к экстремистской деятельности. Отдельно оговаривается запрет на участие в выборах в качестве кандидата лицам, лишенным права занимать государственные должности в течение определенного срока.

Украинский законодатель более краток в этом вопросе, определяя, что правом быть избранным обладает гражданин Украины, достигший на день выборов достиг двадцати одного года, имеющий право голоса и проживающий в Украине в течение последних пяти лет20. Не может быть выдвинут кандидатом и избран депутатом гражданин, имеющий судимость за совершение умышленного преступления, если эта судимость не погашена и не снята в установленном законом порядке. Таким образом, украинское законодательство не предусматривает запрет на избрание для лиц, совершивших административное правонарушение.

Назначение выборов в России осуществляет Президент. Решение о назначении выборов в Государственную Думу должно быть принято не ранее чем за 110 и не позднее чем за 90 дней до дня голосования, и опубликовано в пятидневный срок21. При этом днем голосования считается первое воскресенье месяца, в котором истекает пятилетний конституционный срок, на который избрана Государственная Дума предыдущего созыва. В случае если решение о назначении выборов не принято Президентом в установленные сроки, то выборы назначает Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (Далее – ЦИК РФ).
Поскольку в Украине дата проведения очередных выборов фиксирована — последнее воскресенье октября пятого года полномочий Верховной Рады Украины, то не требуется отдельного решения об их назначении22. Исключение составляют только внеочередные выборы, которые назначаются Президентом. Избирательный процесс начинается за 90 дней до дня голосования, о чем заранее объявляет Центральная избирательная комиссия (Далее ЦИК Украины).

Полномочия по подготовке и проведению выборов в обоих государствах возлагаются на систему избирательных комиссий. В России ее образуют комиссии четырех уровней: Центральная избирательная комиссия, избирательные комиссии субъектов, территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муниципальных образований, участковые избирательные комиссии23. В Украине система избирательных комиссий трехступенчатая и включает в себя: Центральную избирательную комиссию, окружные избирательные комиссии и участковые избирательные комиссии24. Таким образом, в Украине административно-территориальный принцип формирования избирательных комиссий «среднего звена» уступает место территориально-демографическому.

К отличительным особенностям законодательства России и Украины в части формирования избирательных комиссий следует отнести положения о назначении их руководящих органов. Так в Украине назначение на все руководящие должности окружных комиссий, включая председателя, его заместителя и секретаря осуществляет ЦИК Украины. Отдельно проговариваются критерии к претендентам на указанные должности: «На должность председателя, заместителя председателя и секретаря окружной избирательной комиссии могут быть назначены лица, которые прошли в установленном Центральной избирательной комиссией порядке обучение для работы на руководящих должностях в составе окружной избирательной комиссии. Секретарь окружной или участковой избирательной комиссии должен владеть государственным языком в объеме, необходимом для ведения делопроизводства.»25. В России руководящие должности в комиссиях замещаются путем избрания. Избрание на должность председателя комиссии, осуществляется тайным голосованием на основании предложений вышестоящей комиссии, в случае отсутствия предложений – по предложениям членов комиссии с правом решающего голоса26. Заместитель председателя и секретарь избираются тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов комиссии с правом решающего голоса. Таким образом, к претендентам не предъявляется каких-либо дополнительных профессиональных требований, что может ставить под сомнение объективность того или иного назначения в случае голосования по предложению вышестоящей комиссии.

Различным образом происходит формирование избирательных комиссий в двух странах. В России при формировании комиссий всех уровней учитываются предложения политических партий, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации, предложений других политических партий и иных общественных объединений27. При формировании территориальных избирательных комиссий дополнительно учитываются предложения представительных органов муниципальных образований, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, территориальных комиссий предыдущего состава. При формировании участковых избирательных комиссии также учитываются предложения представительного органа муниципального образования, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы.

Как видно из перечня субъектов внесения предложений для назначения членов избирательных комиссий, политические партии играют весомую, но не главную роль в этом процессе. Как правило, представители политических партий составляют не более половины членов комиссии с правом решающего голоса. «Непрозрачная» схема назначения в состав комиссий представителей общественных организаций, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы и отсутствие четких критериев выбора между предложенными для назначения кандидатурами вызывает нарекания политических партий и правозащитных организаций28. С переходом к формированию участковых избирательных комиссий на пятилетний срок, новые и часть непарламентских партии фактически были лишены возможности включить своих представителей с правом решающего голоса в состав комиссий29.

Формирование окружных избирательных комиссий на выборах народных депутатов Украины осуществляется только на основании предложений политических партий, депутатские фракции которых зарегистрированы в Аппарате Верховной Рады Украины текущего созыва и политических партий -субъектов избирательного процесса30. Участковые избирательные комиссии формируются на основании предложений тех же субъектов, а также кандидатов, зарегистрированных в соответствующем одномандатном избирательном округе. Особые нормы украинского закона гарантируют право на пропорциональную долю каждой категории руководящих должностей каждому субъекту представления кандидатур в состав избирательных комиссий. Также оговаривается, что председатель, заместитель председателя и секретарь избирательной комиссии должны быть представителями разных партий31. Подобный порядок формирования ставит всю систему избирательных комиссий в зависимость от политических партий и кандидатов, но вместе с тем, гарантирует фактическое, а не декларативное равенство участников выборов. Члены избирательных комиссий Украины приносят присягу, что является обязательным условием наделения их полномочиями32.

Для подготовки организации проведения голосования и подсчета голосов образуются избирательные участки. В Российской Федерации они создаются едиными для всех выборов. Избирательные участки по своему местоположению подразделяются на общие избирательные участки, участки, образованные в местах временного пребывания избирателей и участки за пределами территории Российской Федерации. При этом закон указывает максимальную численность избирателей на каждом участке: «…на территории каждого избирательного участка должно быть зарегистрировано не более 3000 избирателей.»33. Все участки, за исключением создаваемых в местах временного пребывания избирателей, должны быть образованы не позднее чем за 50 дней до дня голосования.

Законодательство Украины выделяет следующие виды избирательных участков по их местоположению: обычные, специальные и зарубежные. Вместе с тем, избирательные участки принято делить по численности избирателей на малые – до 500 человек, средние – от 500 до 1500 человек и большие – более 1500 избирателей34. В России подобное деление де-факто существует, но в форме зависимости числа членов участковых комиссий от количества зарегистрированных избирателей35. Обнародование информации об образовании обычных избирательных участков происходит не позднее чем за 170 дней до дня голосования, а специальных и зарубежных участков – не менее чем за 45 дней до дня голосования36.
Как было сказано выше, в России применяется пропорциональная система выборов депутатов Государственной Думы. Политические партии вправе выдвинуть федеральный список кандидатов, соответствующее решение об этом принимается на съезде политической партии. В составе списка кандидатов, партия вправе выдвигать граждан, не являющихся ее членами, при условии, что они составят не более 50% от числа лиц, включенных в список37.

Федеральный список кандидатов может иметь общефедеральную часть, в составе до 10 кандидатов. Остальная часть списка должна быть разделена на региональные группы кандидатов, числом не менее 70. Границы региональных групп определяются ЦИК РФ38. Политическая партия вправе объединять несколько региональных групп в границах одного субъекта федерации или группы субъектов федерации, при условии, что численность избирателей в ней не превышает 3 млн. человек. Общее число кандидатов, включенных в федеральный список не может превышать шестисот человек.

В Российском законодательстве реализована попытка обеспечить представительство всех субъектов федерации в парламенте за счет дробления списков на региональные группы. Однако отсутствует обязательство о проживании кандидата в границах той территории, от которой он выдвигается в Государственную Думу. В результате значительная часть депутатов представляет регионы, в которых не проживает.

Ранее непарламентские партии были обязаны собирать подписи избирателей для участия в выборах, однако эта норма была отменена в 2012 году.
В Украине практикуется смешанная избирательная система. До 2011 года применялась пропорциональная избирательная система. Возврат к смешанной системе выборов произошел потому, что в условиях политического раскола ни одна партия не могла сформировать парламентское большинство, и, следовательно, Верховная Рада как орган власти не могла нормально функционировать. С избранием на пост Президента Украины Виктора Януковича этот конфликт усугубился, работа Верховной Рады была практически парализована, несмотря на попытки создания парламентских коалиций. Принятие поправок обеспечило пропрезидентской Партии Регионов значительное преимущество при распределении мандатов в одномандатных округах, в то время как по общегосударственному округу партия победила с минимальным отрывом от оппозиционной «Батькiвщины»39.

В текущей редакции закона Украины «О выборах народных депутатов» 225 депутатов Верховной Рады избираются по партийным спискам и 225 в одномандатных избирательных округах. Выдвижение списков кандидатов осуществляется политическими партиями, в соответствие с их уставами, в период 90-79 дней до дня голосования. В составе списка кандидатов может быть не более 225 человек. Политические партии вправе выдвигать в составе списка граждан, не состоящих в данной политической партии, их доля не регламентируется.
Политические партии вправе выдвинуть в каждом из одномандатных округов по одному кандидату. Кандидаты могут выдвигаться и в порядке самовыдвижения, при этом сбор подписей не требуется40. Одно и тоже лицо может выдвигаться в составе списка и в одномандатном округе.
В украинском законодательстве сохранилось понятие избирательного (денежного) залога. Залог вносится в обязательном порядке всеми политическими партиями до регистрации их списков в размере двух тысяч минимальных размеров заработной платы, а кандидаты в размере двенадцати минимальных размеров заработной платы41. Избирательный залог подлежит возврату в случае отказа в регистрации политической партии или кандидата, а также в случае допуска партии к распределению мандатов или избрания кандидата в одномандатном округе. Во всех остальных случаях избирательный залог перечисляется в бюджет Украины.

Немаловажное значение для понимания сущности избирательного законодательства играет методика распределения мандатов. В Российской Федерации на выборах депутатов Государственной Думы с 1993 года используется метод квот, известный как метод Хэйра–Нимейера42. По сравнению с другими методами (метод делителей Империали, метод д’Онтда, метод Сент Лагюэ) он дает наилучшее приближение к пропорциональности между долей голосов, полученных партией, и долей причитающихся ей мандатов. Метод Хейра-Нимейера не требует произведения громоздких вычислений, и признается многими специалистами оптимальным при распределении большого числа мандатов43.
В нашей стране к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, получившие более 5% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Однако закон вводит ряд дополнительных условий регламентирующих этот порядок. Так установлено, что списков (партий) должно быть не менее двух и за них суммарно подано более 60% голосов44. К распределению мандатов могут быть допущены списки партий, не набравших 5% голосов: в случае если за федеральные списки кандидатов суммарно подано менее 60% голосов, а также, в случае если один список кандидатов получил более 60% голосов, а остальные менее 5%. Подобная система гарантирует, что в Государственной Думе всегда будет представлено минимум две политические партии. Кроме того эти условия способствуют легитимации законодательного органа в глазах избирателей.
Украинская модель распределения мандатов аналогична российской за исключением некоторых моментов. Во-первых, к распределению депутатских мандатов допускаются только партийные списки получившие пять и более процентов голосов избирателей. Никаких условий для распределения мандатов среди списков, набравших менее 5%, не предусмотрено. Существующие реалии украинской политики гарантируют прохождение в парламент нескольких партий, при этом ни одна из них фактически не может получить более 35-40% голосов избирателей. Поэтому в законодательстве отсутствуют гарантийные нормы обеспечения многопартийности парламента.

В одномандатных округах Украины избранным признается кандидат, набравший наибольшее, по сравнению с остальными кандидатами в том же округе, количество голосов45. Если один и тот же кандидат избран и в составе списка и в одномандатном округе, то решением ЦИК он признается избранным в округе, а его мандат в составе списка передается следующему в порядке очередности кандидату. Последняя избирательная кампания по Выборам Верховной Рады Украины окончилась невозможностью достоверного установления итогов голосования и результатов выборов в 5 округах. Предполагается, что в них будут проведены повторные выборы.
Рассмотрев некоторые аспекты законодательства о выборах парламентов России и Украины необходимо сделать ряд выводов, в том числе практического характера:
1. Формирование конституционно-правовых основ деятельности и принципов избрания Государственной Думы и Верховной Рады происходило в различных политических и исторических условиях. В Российской Федерации они были определены под влиянием сильной президентской власти, в то время как в Украине решающую роль сыграл сам парламент.
2. В законодательствах обеих стран прослеживаются общие черты в определении основных принципов проведения выборов, сроке полномочий и численности депутатов, требований к кандидатам и методике распределения депутатских мандатов. Вместе с тем существуют и существенные отличия, которые касаются типа применяемой избирательной системы, порядка и принципов формирования избирательных комиссий и некоторых других.
3. При реформировании политической системы Российской Федерации, которая предполагает, в частности, изменение законодательства о выборах депутатов Государственной Думы возможно привлечение украинского опыта. Наиболее привлекательным предполагается заимствование норм, регламентирующих порядок формирования избирательных комиссий и избрание на их руководящие должности, равно как и принцип квот при их замещении.
4. При возвращении к смешанной избирательной системе выборов депутатов Государственной Думы необходимо предусмотреть порядок проведения повторных выборов в одномандатных избирательных округах в результате невозможности установления их достоверные результаты, а также предоставить гражданам право участвовать в выборах в порядке самовыдвижения.
5. Существующая в российском законодательстве норма о поражении в пассивном избирательном праве лиц, привлеченных к административной ответственности, выглядит противоречиво. Законодателю следует изучить возможность криминализации указанных статей КоАП РФ.
6. В законодательстве Украины отсутствуют гарантии обеспечения многопартийности парламента. Это обстоятельство служит потенциальной угрозой демократическим принципам Конституции Украины. В этой части украинскому законодателю следует добавить подобные гарантии, в том числе, опираясь на опыт России.
7. Законодательство России и Украины активно изменялось и продолжает эволюционировать. Однако характер изменений свидетельствует скорее не о развитии политической системы и гражданского общества, а о его зависимости от интересов правящих политических сил.
Сопоставление законодательных основ избрания парламентов и текущей политической ситуации в России и Украине убедительно демонстрирует ту огромную роль, которую оказывает Закон на общество в целом.