Вестник
избирательной комиссии
Самарской области
443001, г. Самара, ул. Садовая, д. 329 телефон редакции (846) 337-95-06

9 сентября 2018 года Выборы Губернатора Самарской области

Процедура отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в современном российском законодательстве: специфика Самарской области

ЗелюковЗелюков П.О.,

член Избирательной комиссии

Самарской области с правом совещательного голоса

Построение гражданского общества невозможно без взаимной ответственности граждан и избираемой ими власти, в том числе депутатского корпуса муниципальных образований, который выступает в роли проводников и защитников интересов своих избирателей. Вместе с тем, в современном российском законодательстве о выборах недостаточно эффективно прописана процедура отзыва депутата, которая, по сути, превратилась в спящую норму права.

Исследуя процесс становления и развития местного самоуправления в России, можно смело утверждать, что отзыв депутата (особенно на местном уровне) тесно связан с идеей народного представительства1. Отзыв является элементом депутатского мандата. Хотя ряд экспертов считают эту процедуру атавизмом и даже антидемократичной2.

Общие параметры отзыва депутата представительного органа регламентируются Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3.
К полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения отнесено организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения голосования по отзыву депутата (п. 5 ст. 17 №131-ФЗ).
Основания для отзыва депутата и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования (п. 2 ст. 24 №131-ФЗ). При этом основаниями для отзыва депутата могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

В главе 10 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. При этом законодатель не указывает конкретные основания и сам порядок привлечения к ответственности, а лишь обязывает муниципальные образования самостоятельно определять их в своих уставах, но в соответствии с положениями закона.
На практике это привело к тому, что в муниципальных образованиях весьма неодинаково регламентируются как формы контроля за деятельностью органов местного самоуправления, так и основания и порядок привлечения к ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления4.

Рассмотрим эти основания на примере муниципальных образований Самарской области. Так в Уставе г.о. Самара5 содержатся следующие основания для отзыва депутата:
а) систематическая неявка депутата Думы городского округа Самара на заседания Думы городского округа Самара без уважительных причин;
б) осуществление деятельности, несовместимой со статусом депутата представительного органа муниципального образования.
в) систематическое нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан;
Устав г.о. Тольятти6 не содержит конкретных оснований для отзыва депутата, ограничиваясь перечнем ограничений, налагаемых на депутата в соответствие с федеральными законами.
Устав г.о. Сызрань7 в качестве оснований для отзыва депутата в прошлых редакциях упоминал:
1) систематическое нарушение депутатом настоящего Устава, решений по вопросам деятельности Думы городского округа;
2) совершение депутатом деяний (действий или бездействия), повлекших за собой массовое нарушение прав жителей городского округа.
Но с 2012 года с переходом на смешанную систему избрания Думы г.о. Сызрань, пункты, регламентирующие процедуру отзыва депутата, были исключены из городского Устава.

Анализ уставов муниципальных образований свидетельствует в целом о незначительном разнообразии перечня оснований отзыва выборных лиц. Все это свидетельствует о нормативной и теоретической неразработанности института отзыва депутатов. При этом очевидна разница подходов в отношении рассматриваемого вопроса в муниципальных образованиях, в том числе и противоречие уставов п. 2 ст. 24 № 131-ФЗ.
Ключевым здесь является понимание и трактовка нормы, содержащейся в п. 2.1 ст. 24 упомянутого закона, которая гласит «в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется». То есть в отношении данных депутатов в принципе отсутствует возможность отзыва населением, а лишь прекращение полномочий по собственной инициативе или ввиду нарушения ограничений, установленных в отношении депутата федеральными законами.

Очевидно, что те муниципальные образования, которые исключили возможность отзыва депутата в своих уставах, трактуют это пункт закона как относящийся ко всему депутатскому корпусу, а не в отношении его представителей, избранных по партийным спискам, что, по меньшей мере, является дискуссионным.

Отдельно следует упомянуть возможность применения процедуры отзыва в отношении депутатов представительных органов муниципальных районов, сформированных путем делегирования депутатов от поселений. Согласно уставам8 муниципальных районов Самарской области отзыв в отношении указанных депутатов может применяться только опосредованно. В данном случае такой депутат может быть отозван избирателями в соответствии с уставом поселения муниципального района, в котором он был избран. Таким образом, автоматически прекращаются и полномочия данного лица и в качестве депутата, либо главы муниципального района.

Процедура отзыва депутата должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва9.

Голосование по отзыву депутата осуществляется исключительно по инициативе населения, в порядке определенном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»10 и Законом Самарской области «О местном референдуме Самарской области»11.

При проведении голосования по отзыву депутата существенными условиями являются:
1) Наличие судебного решения, подтверждающего основания для отзыва депутата;
2) Создание инициативной группы по проведению голосования об отзыве;
3) Сбор необходимого количества подписей в установленные законом сроки в поддержку инициативы об отзыве (п. 2 ст. 23 № 12-ГД);
4) Поддержка отзыва более чем половиной избирателей, зарегистрированных на территории округа (п. 2 ст. 24 № 131-ФЗ).
Учитывая, что уставы муниципальных образований перечисляют разные основания для отзыва депутата представительного органа, допуская различное их толкование, необходимо конкретизировать основания для отзыва в Федеральном законе № 131-ФЗ, дополнив п. 2 ст. 24 абзацами следующего содержания:
«Основаниями для отзыва депутата представительного органа могут служить:
а) систематическая (более 3 раз) неявка депутата на заседания представительного органа без уважительных причин;
б) самоустранение депутата, в том числе по причине болезни, от исполнения обязанностей депутата представительного органа сроком более 4 месяцев;
в) неоднократное (более 3 раз) неисполнение депутатом обязательств по рассмотрению письменных обращений граждан, в том числе немотивированное оставление обращений без внимания;
г) совершение депутатом деяний (действий или бездействия), повлекших за собой нарушение прав жителей муниципального образования;
д) осуществление деятельности, несовместимой со статусом депутата представительного органа муниципального образования;
е) совершение депутатом действий, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина, а также юридических лиц;
ж) членство депутата в организациях, признанных в судебном порядке террористическими или экстремистскими, в период исполнения им полномочий депутата;
з) иные основания, определенные Уставами муниципальных образований».

Внесение подобных дополнений в федеральный закон позволит унифицировать основания для отзыва депутатов, исключив их двоякое толкование, но в тоже время сохранит право муниципальных образований устанавливать иные основания в соответствие с местной спецификой.
Другой нормой, требующей уточнения в Федеральном законе, является распространение процедуры отзыва на депутатов, избранных по партийным спискам. Наличие необоснованной неприкосновенности в отношении данной категории депутатов предоставляет им дополнительные гарантии и права, по отношению с депутатами представительных органов, избранных по мажоритарной системе. При проведении голосования об отзыве такого депутата уместно заручиться согласием выдвинувшей его политической партии. Само голосование может быть организовано как на части внутригородской территории, соответствующей части списка, по которой был избран депутат, так и на территории избирательного округа, который закреплен за депутатом решением представительного органа. При этом отзыв депутатов-одномандатников в смешанных представительных органах следует проводить на общих основаниях.

Существенным условием, затрудняющим проведение голосования по отзыву депутата, является установленная в Федеральном законе норма о том, что решение об отзыве должны поддержать более половины избирателей12, зарегистрированных в округе. Это условие тем более выглядит неуместным, ввиду того, что для избрания депутата отсутствует как порог явки избирателей, так и необходимый процент голосов для признания его победителем.

Статистика выборов депутатов представительных органов Самарской области в 2013 году показывает, что за избранных депутатов проголосовали в среднем по Сызрани 51,24% от числа принявших участие в голосовании, при явке избирателей 36,82%, или 18,86% от числа избирателей зарегистрированных на территории округов. В Тольятти избранные депутаты побеждали со средним результатом в 50,94% голосов при явке 28,07% или 14,29% от числа избирателей, зарегистрированных не территории округа. В случае проведения повторных и дополнительных выборов уровень явки избирателей по статистике еще ниже, а победитель подчас не набирает даже простого большинства от числа принявших участие в голосовании.
Таким образом, существует правовая коллизия, когда для избрания депутата необходимо в несколько раз меньше голосов, чем для его отзыва. В этой связи при принятии решения об отзыве депутата целесообразно ограничится простым большинством голосов, от числа принявших участие в голосовании, а не более чем половиной избирателей, зарегистрированных на территории округа. Ведь де-юре для проведения самого голосования необходимо наличие судебного решения, подтверждающего наличие оснований для отзыва.
Безусловно, источником власти в России является ее многонациональный народ. Но и он должен иметь не только право на ошибку, но и право исправить ее, в том числе посредством эффективной процедуры отзыва депутата представительного органа. Оживить этот механизм необходимо, чтобы качественно повысить уровень ответственности лиц, претендующих и занимающих места в представительных органах, а, следовательно, и степень доверия граждан к избираемым ими органам местного самоуправления.