Вестник
избирательной комиссии
Самарской области
443001, г. Самара, ул. Садовая, д. 329 телефон редакции (846) 337-95-06

9 сентября 2018 года Выборы Губернатора Самарской области

Анализ применения избирательных систем при проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации

ЗелюковЗелюков П.О.,

член Избирательной комиссии

Самарской области с правом совещательного голоса

Анализ применения избирательных систем при проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации

В последнее время среди участников избирательного процесса и специалистов ведется оживленная дискуссия вокруг вопросов применения различных избирательных систем на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, а также поиска оптимальной схемы их формирования.

Федеративный характер Российского государства и принцип отделения местного самоуправления от государственной власти предопределили возможность регионов и муниципалитетов самостоятельно устанавливать типы избирательных систем, применяемых при проведении выборов депутатов представительных органов. Такое право закреплено в ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.

Муниципальные образования и регионы воспользовались предоставленным правом в полной мере. Так к настоящему времени на территории России сложились и используются следующие типы избирательных систем2:

1) Мажоритарная система – система, при которой используются одномандатные округа и категорическое голосование за конкретных кандидатов.

2) Мажоритарная система в многомандатных округах – система, при которой используются многомандатные округа и одобрительное голосование за конкретных кандидатов. Избиратель может иметь столько голосов, сколько мандатов распределяется в округе, или меньшее число.

3) Система единственного непередаваемого голоса – система, при которой используются многомандатные округа и категорическое голосование за конкретных кандидатов.

4) Система закрытых партийных списков – система, при которой используются многомандатные округа (обычно с большим числом мандатов) и категорическое голосование за партийные списки.

5) Система открытых партийных списков – система, при которой используются многомандатные округа (обычно с большим числом мандатов), категорическое голосование за партийные списки и голосование за конкретных кандидатов, включенных в выбранный список.

Используются также комбинации различных систем, которые часто именуют смешанной системой. После вступления в силу изменений в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» в марте 2011 года для муниципалитетов, где численность депутатов представительного органа составляет 20 и более, была установлена обязанность распределять не менее половины депутатских мандатов между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями3. Иначе говоря, впервые на федеральном уровне, муниципальным образованиям было предписано проводить выборы исключительно по пропорциональной или смешанной избирательным системам. В настоящее время эта обязанность отменена, а муниципалитетам возвращено право выбора.

До начала 2000-х годов единственным регионом России, использовавшим смешанную избирательную систему на выборах представительных органов, был Красноярский край. После 2004 года внедрение партийных списков на муниципальных выборах стало существенно расширяться. К 2006 году смешанная избирательная система применялась в 53 муниципальных образованиях, расположенных в 8 субъектах федерации4. 11 октября 2009 года по пропорциональной системе выборы прошли в 83 муниципалитетах, по смешанной в 895. К 2013 году смешанная и (или) пропорциональная избирательные системы были внедрены во всех 83 регионах России, однако степень их применения существенно различается. Так в Самарской области смешанная избирательная система апробирована всего в двух городских округах Тольятти и Сызрани, а пропорциональная не практикуется вовсе. Уже к 2008 году на смешанную систему перешли 70 муниципалитетов Тверской области, 13 городов и районов Бурятии, включая город Улан-Удэ, 7 городов и 14 районов Тульской области и др. В 2010 году по смешанной системе избирались представительные органы Томска, Нижнего Новгорода, Оренбурга, Казани, Набережных Челнов и других крупных городов России6.

Следует отметить, что пропорциональная избирательная система не нашла столь широкого применения. Впервые она была апробирована на выборах Волжской городской Думы (Волгоградская область) в 2005 году. Позднее ее стали массово применять в Московской области, республиках Ингушетия, Дагестан, Чечня, Якутия и некоторых других субъектах7.

Самой распространенной при проведении выборов МСУ остается мажоритарная избирательная система, которая практикуется в подавляющем большинстве муниципальных образований России. Изменения в федеральном законодательстве8, принятые в текущем году, позволяют прогнозировать, что дальнейшее расширение использования пропорциональной и смешанной систем на выборах органов МСУ будет приостановлено. Возможно, ряд муниципалитетов и вовсе возвратятся к мажоритарной системе.

Как было сказано выше, муниципалитеты обладают правом самостоятельно определять тип избирательной системы, применяемой на выборах, за исключением случаев, когда такая возможность ограничивается законом субъекта федерации. Однако не всегда при принятии решения о выборе той или иной избирательной системы депутаты руководствуются объективными показаниями к ее применению.

Мажоритарная избирательная система подходит для применения в небольших муниципальных образованиях, особенно сельских районах, где численный состав представительного органа менее 20 депутатов. Эта система оправдана и целесообразна, поскольку обеспечивает в подобных муниципалитетах, как принцип равного представительства территорий, так и действительно гарантирует, что избранный депутат будет известен в среде своих избирателей и сможет установить с ними непосредственную связь. Немаловажно, что указанная система дает широкую возможность беспартийным гражданам участвовать и избираться в представительные органы в качестве самовыдвиженцев. В пользу применения мажоритарной системы говорит и существующая структура политических партий, которая, как правило, ограничивается уровнем муниципального района или городского округа. Большинство партий, включая парламентские, не имеет первичных отделений в сельских и городских поселениях, а подчас даже членов партии там, где проходят выборы. Поэтому внедрение в таких муниципалитетах смешанной или пропорциональной системы в настоящий момент преждевременно.

Однако нужно избегать и другой крайности, когда мажоритарная система применяется на выборах представительных органов крупных городов, где протекает активная политическая жизнь, а численность избирателей слишком велика, чтобы эффективно реализовать сущность одномандатных округов. Характерным примером может служить Дума городского округа Самара, состоящая из 35 депутатов, избираемая мажоритарно. Численность избирателей в округе составляет около 25000 человек, что сопоставимо с округами на выборах региональных парламентов таких субъектов РФ как Ярославская, Брянская, Архангельская, Курская области или Забайкальский Край. Поэтому большинство крупных городов к настоящему времени перешли на пропорциональную или смешанную систему избрания их представительных органов.

Отдельного внимания заслуживает мажоритарная система с применением многомандатных округов. В настоящее время она активно применяется на выборах в Кировской области. Эта система оптимальная для компактных населенных пунктов с небольшим населением, когда разбивка территории на одномандатные округа нецелесообразна («округом» может стать отдельная улица или даже ее часть). Также эта система благоприятна для территорий, где не развиты структуры политических партий и на выборах соревнуются, в основном, самовыдвиженцы. Она позволяет избрать большее число самых популярных и узнаваемых кандидатов в данном муниципальном образовании.

Смешанная избирательная система представляет собой сочетание мажоритарной избирательной системы и системы открытых или закрытых партийных списков. При этом, как правило, число мандатов, замещаемых мажоритарно и по партийным спискам, равно или стремиться к равенству. Исключения составляют лишь несколько муниципалитетов. Так на выборах во Владимире 13 марта 2011 года 28 депутатов избирались в одномандатных округах и только 7 по спискам9.

Несомненным плюсом смешанной системы является достигаемый, баланс интересов политических партий, самовыдвиженцев и населения. Избранные на такой основе представительные органы отличаются большим идеологическим разнообразием. Внедрение смешанной избирательной системы повышает требования к развитию партийных организаций, поскольку требует от партий готовности к формированию списков, ведению специальных избирательных счетов, выпуску агитационной продукции на местах. Как было отмечено выше, смешанную избирательную систему внедрили большинство крупных городов и центров субъектов федерации, хотя она распространена и в небольших муниципальных образованиях10.

При неоспоримых плюсах, смешанная система выборов обладает ощутимым недостатком при распределении малого числа мандатов среди списков политических партий, а, следовательно — искажением пропорциональности.

В этой связи председатель ЦИК РФ Владимир Чуров в 2010 году направил председателям избирательных комиссий субъектов федерации письмо, в котором обозначил круг тезисов о регулировании вопросов, связанных с применением смешанной и пропорциональной избирательных систем на выборах МСУ11. Так, по мнению В.Е. Чурова, минимальное число депутатских мандатов, распределяемых между списками политических партий должно составлять 15 при 7% заградительном барьере и 20 при 5%. Вместе с тем, партиям, преодолевшим заградительный барьер, должно быть гарантировано право на получение хотя бы одного депутатского мандата.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» устанавливает минимальную численность депутатов представительного органа в зависимости от населения12. Хотя муниципалитеты вольны по своему праву увеличивать численность депутатского корпуса, как правило, они оставляют ее на уровне нижнего предела, определенного Федеральным законом. В результате, необходимое число депутатов для целесообразного внедрения смешанной или пропорциональной избирательной систем имеют только крупные городские округа с населением от 100 тыс. человек и выше.

Распределение между списками политических партий малого числа депутатских мандатов (15 и менее) приводит к искажению пропорциональности. Примером может служить применение модифицированного метода д’Ондта при распределении мандатов, когда каждому списку передается один мандат, а затем остальные мандаты распределяются через деление числа голосов, полученных списком, на последовательный ряд натуральных чисел, начинающийся с двойки13. Этот метод дает сильное искажение пропорциональности. Так при распределении 10 мандатов по методу д’Ондта с 5% барьером возможна ситуация, когда по одному мандату получит список, набравший и 19% голосов и 5%.

Наименьшее распространение на территории России имеет пропорциональная система избрания органов МСУ. Ее характеризует формирование всего представительного органа по партийным спискам, которые могут быть открытыми (с разбивкой по территориям) или закрытыми. Данная система может быть эффективной при соблюдении двух условий: наличие развитых партийных структур на местах и открытое и конкурентное формирование партийных списков. Несмотря на то, что данная система часто называется представителями политических партий оптимальной, она же чаще остальных становится объектом критики14.

Ключевым спорным моментом является конституционность подобной системы выборов МСУ. Внедрение пропорциональной системы исключает из числа потенциальных участников муниципальных выборов самовыдвиженцев, сохраняя лишь право для беспартийных кандидатов выдвигаться в составе списков политических партий, что нельзя считать гарантией прав граждан на участие в местном самоуправлении путем выборов.

Вместе с тем, политические партии в силу своего конституционно-правового статуса не ставят перед собой в качестве основной цели участие в решении вопросов местного значения. Напротив, политические партии, участвуя в решении вопросов местного значения, должны исходить из общенациональных (общегосударственных) интересов и обеспечивать их соблюдение при осуществлении местного самоуправления, равно как и при осуществлении государственной власти15. Именно эта функция возложена на них федеральным законодателем. Очевидно, что такая модель лежит в основе конституционного разграничения систем государственной власти и местного самоуправления, которые не должны подменять друг друга16.

Другим «слабым звеном» пропорциональной системы является порядок формирования партийных списков, который целиком зависит только от политической партии. В таком случае можно говорить, что руководящий орган политической партии или ее структурного подразделения превращается в «коллегию выборщиков», которая определяет круг претендентов для вынесения на всенародное голосование. Отсутствие структур политических партий на местах с одновременным внедрением пропорциональной избирательной системы может полностью исказить волеизъявление жителей муниципалитета, каким бы оно было при проведении выборов по мажоритарной системе.

Однако пропорциональная избирательная система уместна для крупных муниципальных образований, таких как города-мегаполисы и центры субъектов федерации. Она также позволяет максимально широкому кругу политических сил принимать участие в работе представительных органов. В пользу этой системы выступает и существующий порядок выдвижения кандидатов на должности глав субъектов Российской Федерации, который требует заручиться поддержкой от 5 до 10% муниципальных депутатов, представленных в регионе. Сформировать такой пул муниципальных депутатов при господстве мажоритарной системы выборов может только партия «Единая Россия», в то время как для остальных парламентских и непарламентских партий выходом является пропорциональная система.

Нельзя не отметить, что именно пропорциональная система дает наибольший процент «продуктивных голосов»17 избирателей. При выборах по мажоритарной системе весь состав представительного органа может быть избран 25-30% избирателей, принявших участие в голосовании, что при реалиях явки на муниципальных выборах может составить около 10% от числа зарегистрированных избирателей. Голосование по пропорциональной системе дает увеличение «продуктивных голосов» до 80-99%, что в немалой степени способствует легитимации избранного представительного органа в глазах избирателей.

Спорным является вопрос выбора между пропорциональной и смешанной избирательными системами в крупных муниципалитетах, где ранее переход от мажоритарной избирательной системе к смешанной привел к созданию «макроокругов», с численностью избирателей в несколько десятков тысяч человек. В Самарской области подобный пример продемонстрировал г.о. Тольятти, где в 2008 году при внедрении смешанной системы число избирательных округов было уменьшено с 35 до 17, а число избирателей в них возросло с 15-16 тыс. до 30-35 тыс. человек. Возможно, в подобной ситуации целесообразно полностью отказаться от одномандатных округов.

Применение на муниципальных выборах в России различных избирательных систем требует единства подходов и методологии. Отсутствие четких критериев выбора той или иной системы порождает метания на местах, когда регулярная смена избирательных систем осуществляется под влиянием изменений в политической жизни муниципалитета или региона. С развитием гражданского общества, партийной системы и демократических институтов в нашей стране законодательство в этой части следует уточнить, а именно:

1. Выработать перечень единых для всех муниципальных образований критериев, на основании которых можно будет определить оптимальную избирательную систему для каждого из них. К ним можно отнести численность населения, географическое положение, наличие структур политических партий на местах, численность депутатов представительного округа и др.

2. Стимулировать крупные муниципальные образования к переходу на смешанную и пропорциональную избирательные системы, с одновременным увеличением численности депутатского корпуса до значений, снижающих искажение пропорциональности при распределении депутатских мандатов.

3. Закрепить единую методику распределения мандатов, при проведении выборов по партийным спискам, исключающую различные толкования. Одновременно политическим партиям должно быть гарантировано право на получение хотя бы одного депутатского мандата, в случае преодоления заградительного барьера.

4. Право на выдвижение списков кандидатов на выборах в представительные органы МСУ уместно расширить на общественные организации и движения там, где партийные структуры отсутствуют или не получили достаточного развития.

Данные предложения не являются универсальными или однозначными, тем не менее, они способны придать отечественной системе выборов в органы МСУ большую предсказуемость и упорядоченность, открыть дорогу новым политическим силам в представительные органы, и стимулировать развитие общественных институтов, таких как политические партии.

Приложение №1

Основные типы избирательных систем

1 Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.

2 Любарев А.Е. Избирательные системы на муниципальных выборах // Источник публикации — http://www.votas.ru/virtcons13.html

3 Федеральный закон от 20.03.2011 №38-ФЗ «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов // Собрание законодательства РФ, 28.03.2011, N 13, ст. 1685.

4 Выборы в России 11 октября 2009 года. Аналитический доклад / авт.-сост. А. В. Кынев, А. Ю. Бузин. М., ГОЛОС, 2009. С. 14.

5 Там же. С. 16.

6 Выборы в России 10 октября 2010 года: Аналитический доклад / авт.-сост. А. В. Кынев, А. Ю. Бузин. М., ГОЛОС, 2010. С. 23-24.

7 Выборы в России 11 октября 2009 года. С. 16-17.

8 Федеральный закон от 02.11.2013 №303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 04.11.2013, N 44, ст. 5642.

9 Выборы в России 13 марта 2011 года: Аналитический доклад / Под ред. А. Е. Любарева. М., ГОЛОС, 2011. С. 29.

10 Выборы в России 11 октября 2009 года. С. 19-20.

11 Письмо председателям избирательных комиссий субъектов РФ о порядке регулирования вопросов связанных с применением пропорциональных (смешанных) избирательных систем // Источник публикации — http://cikrf.ru/news/relevant/2010/07/22/pismo.html

12 Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ, ч. 6 ст. 35.

13 Любарев А.Е. О проблемах использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах // Источник публикации — http://lyubarev.narod.ru/elect/KMP-mun.htm#_edn20

14 Подробнее см. Петров И.Г. К вопросу о пропорциональной и смешанной избирательной системе по выборам депутатов представительного органа местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 3. С. 2 — 4.

15 См. Федеральный закон от 11.07.2001 №95-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О политических партиях» // Собрание законодательства РФ, 16.07.2001, N 29, ст. 2950.

16 Борисов И.Б., Игнатов А.В. Некоторые конституционно-правовые аспекты организации выборов по пропорциональной системе в представительные органы муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 56 — 63.

17 Под «продуктивными голосами» в данном случае понимаются голоса избирателей, поданные за избранных депутатов в мажоритарном округе или за списки политических партий, преодолевшие заградительный барьер.