Вестник
избирательной комиссии
Самарской области
443001 г. Самара ул. Садовая д. 329 т. (846) 337-95-01

9 сентября 2018 года Выборы Губернатора Самарской области

до дня голосования осталось:

Российская общественная инициатива в конституционно-правовом пространстве: дисбаланс законности и целесообразности

ВолковВолков В.Э.
доцент кафедры государственного и административного права
Самарского государственного университета, к.ю.н

12 апреля 2013 года запущен технологический проект «Российская общественная инициатива» (далее – РОИ)1 – новый механизм обеспечения участия граждан в управлении делами общества и государства, один из элементов реакции властей на массовые и громко прозвучавшие в 2011-2012 годах политические требования значительной части российского общества.
Рассматриваемая с конституционно-правовых позиций, РОИ в ее современном состоянии – продукт указного правотворчества. Правовую основу проекта составляют Указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования государственного управления»2 и от 4 марта 2013 года № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»3, а также Концепция формирования механизма публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений, получивших поддержку не менее 100 тысяч граждан Российской Федерации в течение одного года4. Их содержание позволяет определить «Российскую общественную инициативу» как систему технических, организационных и правовых условий для публичного представления предложений граждан Российской Федерации с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации в течение одного года. Определение ключевого элемента РОИ как предложения гражданина5 – одного из видов обращений, позволяет оценить ее как явление, находящееся в сфере правового регулирования законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, основным актом которого является Федеральный закон от 6 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»6. Оценка РОИ в данном контексте вызывает ряд соображений.

Во-первых, согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан…», данный федеральный закон распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Ни федеральных конституционных, ни ординарных законов о РОИ нет, поэтому Федеральный закон от 6 мая 2006 г. №59-ФЗ в полной мере распространяется на предложения, направляемые с помощью инфраструктуры российской общественной инициативы. Но есть нюанс, ставящий под вопрос правовой характер РОИ и в определенном аспекте лишающий РОИ легальных оснований. Ст. 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан…» устанавливает, что «правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами». Указов Президента, которыми сейчас определен статус Российской общественной инициативы в этом перечне нет, как нет нормы закона, допускающей передачу полномочий по регулированию РОИ Президенту РФ. Значит для регулирования отношений, связанных с рассмотрением обращений, направленных с использованием РОИ необходимо либо изменять федеральный закон, либо согласиться с тем, что и сама РОИ и обращения, направленные с ее помощью не имеют прочных легальных оснований. В последнем случае, разумеется, никаких правовых гарантий законного и объективного рассмотрения этих обращений никто дать не может. Не исключено, что такая ненормальная с правовой точки зрения ситуация создана сознательно, чтобы юридически дискредитировать саму возможность электронных коммуникаций между гражданском обществом и государством. По крайней мере, такая возможность выглядит весьма правдоподобно в контексте откровенно некомплиментарных высказываний ряда федеральных должностных лиц в отношении возможностей новых коммуникационных технологий.

Во-вторых, с учетом неопределенного правового статуса РОИ вызывает недоумение обращение авторов Концепции и Президента Российской Федерации к принципу законности. Согласно п. 2 Концепции, «принцип законности предполагает, что предложение гражданина в рамках «российской общественной инициативы» не должно нарушать свободы, права и законные интересы других лиц». По мнению авторов Концепции, реализация принципа законности выражается в том, что «механизм РОИ не должен подменять собой иные установленные законом процедуры участия граждан в управлении делами государства». «В частности, — указано в Концепции — следует ограничить возможность применения механизма РОИ по вопросам, которые не могут выноситься на референдум в соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». Аналогичная формула выражена в Указе Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183.

Полагаем, что опасения Президента и авторов Концепции по поводу способности РОИ подменить такую форму демократии как референдум сильно преувеличены. РОИ, при всех ее технологических новациях, крайне слаба как правовой инструмент воздействия граждан на государство и представителей власти. Единственная гарантия, которую получают сто тысяч обратившихся в случае успеха их инициативы – гарантия рассмотрения их предложения в рабочей группе при Правительстве Российской Федерации, которая проведет экспертизу и примет решение о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта или иного решения. Ничто не мешает рабочей группе просто отклонить инициативу по мотивам ее нецелесообразности. Это гарантии, в целом сходные с теми, которые получают граждане при направлении обычного коллективного предложения в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». То есть преимущество, которое получает инициатор РОИ по сравнению с обычным порядком направления предложения состоит прежде всего в публичности выдвижения инициативы и возможности ее обсуждения на ресурсе, предоставляемом самим государством или уполномоченной им организацией. То есть в РОИ право на обращение тесно связывается со реализацией свободы слова и публичного политического мнения. Причем реализация последних имеет в РОИ неизмеримо большее значение, чем собственно право направления обращения в орган власти, поскольку никакой обязательной силой это предложение не наделяется, даже если будет поддержано сотней тысяч российских граждан. Получается своего рода «электронный Гайд-парк», участвуя в котором гражданин получает право на публичное выражение мнения, но не имеет никаких юридических гарантий практического осуществления своих предложений. Как в таких условиях механизм РОИ может подменить референдум, смысл которого состоит в принятии юридически обязывающих решений, остается загадкой. Но это лишь формально-юридическая загадка к которой, на наш взгляд, легко подобрать политический ключ.

Можно понять желание организаторов РОИ, которые лишь недавно и, судя по всему, недалеко отошли от государственных дел, избавить представителей власти от необходимости публично анализировать неудобные, а иногда и скандальные инициативы. В условиях глубокого экономического расслоения, при множестве нерешенных политических проблем, от которых власти привыкли пренебрежительно отмахиваться, в появлении таких «излишне смелых» инициатив сомневаться не приходится. Не исключено, что таким образом проявляется настороженное отношения исполнительной власти к так называемому креативному классу, представителей которого принято считать социальной основой политической нестабильности 2011-2012 годов и проповедниками идей «электронной демократии». Но какое отношение эта политическая целесообразность имеет к принципу законности, во имя которого введены столь существенные ограничения свободы выражения мнения инициаторов предложений? По нашему мнению – самое прямое. Принцип законности используется для оправдания ограничения свободы слова при реализации права на участие в управлении делами государства. Из РОИ получается существенно ухудшенный «электронный Гайд-парк» со списком запрещенных для обсуждения тем. При том, что обсуждение разрешенных тем тоже не имеет никаких юридических гарантий их практической реализации. Логичным продолжением применения идей, заложенных в механизме РОИ, был бы полный запрет на обсуждение где бы то ни было вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум. А при доведении идей РОИ до абсурда – запрет и думать об этих вопросах.
Полагаем, что реализация существующего механизма РОИ может привести только к увеличению уровня информационной асимметрии в системе общество-государства со всем вытекающими негативными последствиями. Наиболее очевидные из них: искусственное ограничение пропускной способности каналов связи между властью и обществом при видимости существования «электронной демократии», накопление достоверной и действительной информации одной стороной политического процесса при ее недостатке у другой, принятие государственных решений в условиях ограниченности информационных ресурсов.

Снижению уровня информационной асимметрии в механизме РОИ будет способствовать устранение ограничений инициатив вопросами, которые могут быть вынесены на референдум Российской Федерации. При этом, сохранение единства системы правового регулирования обращений граждан требует принятия специального федерального закона о рассмотрении обращений граждан, направленных с использованием РОИ. Разумеется, при реализации РОИ вряд ли можно обойтись без ограничений. Но, во-первых, они не должны расширять перечень ограничений, установленные Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и, во-вторых, их содержание должно быть обусловлено только технологическими условиями реализации РОИ.